核心提示

       作为河南省5个重点扩权县市之一的永城市，牢固树立和落实科学发展观、正确政绩观和积极的稳定观，按照构建社会主义和谐社会的要求，创新思路，建立和完善“大民调”工作机制，率先在我省探索出了一条新形势下破解人民内部矛盾，维护社会稳定的新路子。其理性思考：一是民调工作源于群众要求，二是民调工作始于稳定工作压力，三是民调工作发展于社会进步的大潮，四是民调工作要终于群众满意、社会和谐。基于上述思考，永城市全面启动了以“推行六个三，奋力保平安”为主题的“大民调”运作模式：（1）发挥三大优势，解决好由谁牵头的问题；（2）聚合三大力量，解决好谁来干的问题；（3）搭建三级平台，解决好作场所问题；（4）履行三大职能，解决好怎么干的问题；（5）完善三大机制，解决好工作效能问题；（6）瞄准三大目标，解决好实际效果问题。永城市“大民调”工作机制的实施，成效和作用十分明显，“大民调”被群众誉为解纷息争的“金钥匙”、党和群众“连心桥”、干部作风的“晴雨表”、经济发展的“助推器”。同时，也给人们带来诸多有益的启示。

        随着改革开放的深入，具有中国特色的社会主义在不断发展进步的同时，信访稳定问题也成为社会难点之一。如何有效解决这一棘手问题是各级党和政府难解的答卷。永城市牢固树立和落实科学发展观、正确政绩观和积极的稳定观，按照构建社会主义和谐社会的要求，从强化基层民调工作入手，不断创新思路，夯实基础，着力构建社会矛盾纠纷排查调处新机制，营造“大民调稳定基层”的工作新格局，对有效解决稳定难题作了有益探索，取得了较好成效。目前，永城市“领导下访、警力下沉、重心下移、财力下倾”的工作方略已经出台，“大民调稳定基层”的工作机制已全面形成，群众在民调中受益，社会在民调中稳定，市域经济在稳定中得以快速发展。日前，笔者深入到永城市进行了实地调查，深切体味到了该市“大民调”工作所带来的变化。

商丘市委常委永城市委书记王建民（右三）在基层调研民调工作

现  实  思  考

        永城市地处豫、鲁、苏、皖四省结合部，地理位置特殊，素有“豫东门户”之称。现辖30个乡镇，739个行政村，138万人。2004年被省委、省政府确定为全省5个重点扩权县市之一，近年来特别是扩权以来，永城市坚持以稳定促发展的工作思路，经济和社会各项事业都取得了较大发展。但是随着改革的不断深入，随之而来的各种不稳定因素也呈现出复杂趋势，城乡经济发展不平衡和群众上访活动增加的压力越来越大。如何把基层大量的矛盾纠纷处理好，让老百姓满意，是各级党委、政府面临的重大课题，同时也是对各级领导班子和领导干部执政能力的重大考验。对此，永城市委、市政府进一步端正对民调工作的认识，准确把握民调工作定位，将民调工作作为实践“三个代表”重要思想的重要举措，跳出民调看民调，自觉把民调工作放在党委、政府总体工作中来思考，放在改革发展稳定的大背景下去谋划，放在解决“三农”问题的实践中去推进。为切实做好新时期基层民调工作，提升维护社会稳定的能力和水平，永城市的主要领导经过审慎思考，达成了以下四种共识：首先，民调工作源于群众的要求，根植于人民群众的事业，一定会蓬勃向上。其次，民调工作始于稳定工作的压力，和风细雨的教育，入情入理的调处是稳定之本。再次，民调工作发展于社会进步的大潮，科学发展观的提出以及基层工作重点的战略转移，为民调工作提供了广阔的发展空间。最后，民调工作要终于群众满意、社会和谐，走向和谐是中华民族乃至全人类共同的期盼。这四种朴素的观点业已成为该市各级党员干部凝心聚力抓民调、打防并举保稳定的思想动力和理论源泉。
         基于上述思考，永城市于2004年年初率先推行“公民恳谈日”制度，搭建了一个与群众沟通交流、解决问题的平台，仅去年一年全市“公民恳谈日”就接访500余起4000余人次，调处纠纷300余起。在实际工作中也发现一些问题，因推行“公民恳谈日”使大量的调处工作都集中在市一级，乡、村两级没有调处纠纷的积极性，调处力量也很薄弱，导致“矛盾上交”现象突出。去年7月21日，永城市薛湖镇两村民因一棵柳树发生械斗，一方被另一方用尖刀刺死。两位年逾古稀的老人，一个死于非命，一个沦为阶下囚，在令人痛心惋惜的同时，也暴露了基层法制防线的薄弱。如果基层民调组织能在兼顾双方利益和利于和睦相处的基础上，及时进行调解处理，就能使当事人双方化干戈为玉帛，避免这样的血案发生。诚然，人民调解工作是我国的一大壮举，是一项历史性课题，因为讲究"和为贵"的中华民族几千年来都将调解作为化解社会矛盾的主要手段，建国初期曾发挥了巨大作用，被西方国家誉为“东方一枝花”。但目前基层民调工作存在的缺陷和问题日益凸显，随着市场经济的日益发展，人与人之间的频繁交往，发生纠纷的民事案件，无论从数量还是复杂程度上都比以前大得多。加上城市人口流动大，陌生人社会已逐步形成，人们的维权意识得到强化，以维护人民之间和谐为宗旨的调解工作，在如今复杂的纠争面前显得力不从心。要破解困扰各级干部的这一稳定难题，必须进一步树立以民为本的理念，感情要“深”下去，身子要“扑”下去，工作要“实”下去，让民调工作扎根基层，才能把矛盾纠纷及时有效地解决在当地，化解在萌芽状态，真正把“三个代表”重要思想落到实处，做到情为民系，利为民谋，权为民用，永葆党的先进性。为此，商丘市委常委、永城市委书记王建民责成永城市委政法委，拓宽思路，发挥优势，以做好民调工作为切入点，积极探索解决群众上访、维护社会稳定的新方法和新路子。根据王建民书记的要求，市委政法委书记朱东亚亲自带队，深入全市700余个行政村，听民声，摸实情，搞调研，借鉴外地经验，结合本地实际，及时理出了“大司法整合力量，大民调稳定基层，大创建构筑和谐，大教育提高素质”的工作思路，要求全市各级干部要有稳定的大局观，民调工作要在市、乡、村三级全面推进，同时在基层开展大创建活动，并加强干部群众的教育培训，保证干部素质与民调工作同步提高，从而在全市形成以民调工作为主线，以调处中心为平台，以创建工作为基础，以素质教育为保障的稳定工作新格局。

永城市市长朱明伦（左二）在乡镇民调中心倾听群众呼声

运  作  模  式

         永城市在开展“大民调”工作中，立足于实，着眼于稳，超前思考，科学谋划，虚功实做，全面启动“推行六个三，奋力保平安”的工作新举措，着力解决基层信访稳定问题。
         发挥三大优势，解决好由谁牵头的问题。永城市坚持将民调工作纳入社会治安综合治理总体目标，列入党委、政府的重要议事日程，充分发挥综合治理工作在领导力量、部门职能和群众基础方面的优势，聚合党政领导、职能部门和基层干部群众的力量，迅速打开了工作局面。一是发挥党委、政府统一领导的优势。永城市委、市政府明确提出民调工作是各级党政部门“一把手工程”，要摆上重要位置，常抓不懈。永城市委、市政府还出台了一系列重要文件，在组织机构、人员配备、政治经济待遇、基础设施建设等方面都作出了硬性规定，为推动工作提供了重要保证。市委书记王建民作为该市稳定工作的第一责任人，对社会矛盾纠纷调处高度重视，多次主持召开有关会议，亲自修订实施方案，梳理工作思路，指派市综治办赴先进县市考察取经，并坚持经常下乡调研，现场解决实际问题。市长朱明伦对民调和信访稳定工作重视有加，全力支持，批拨了专项资金100多万元，用于乡镇调处中心的软硬件建设和办公开支，保证了民调工作的正常开展。二是发挥综治部门协调指导的优势。实践证明，社会治安综合治理不仅是解决我国现阶段社会治安问题的主要工作方式，而且日益成为维护社会稳定的一项重要措施，已从过去的单纯解决治安问题，拓展为排查调处社会矛盾、服务人民群众和维护社会政治稳定等各个方面，它的工作范围越来越广泛，社会效果越来越明显。因此，该市充分发挥综治工作协调面广、手段多样的优势，特别是利用综治领导责任制这种好形式，把民调工作的责任进一步落实到各级党政主要领导、分管领导和各有关部门负责人，更加广泛深入地动员和组织全市力量，及时有效地将矛盾化解在萌芽状态，切实承担起“保一方平安”的政治责任。三是发挥职能部门齐抓共管的优势。该市由综治部门牵头，将民调与综治工作同部署、同检查、同考核、同奖惩，调动各单位抓民调工作的积极性、主动性，把民调工作视为本单位的主要任务和重要工作，齐抓共管，在人力、物力上全力支持，确保了各项措施的落实。同时，该市民调工作本着“政府出资、干部出力、百姓受益”的原则，突出便民性、主动性、亲和性和低耗性，充分调动了城乡基层组织和人民群众的积极性，得到了广大群众的广泛参与和普遍欢迎。
         聚合三大力量，解决好谁来干的问题。本着“整合资源，聚合力量，形成优势，强化基础”的原则，多层面夯实基层民调队伍基础建设。一是整合乡镇干部力量，村村下派综治专干。去年7月，该市30个乡镇将现有干部进行优化组合、严格把关，共选配739名年富力强，具有一定法律、政策水平和基层工作经验的干部为包村综治专干，直接下派到739个行政村和居委会开展工作，提高了村（居）委会民调工作能力。二是整合乡镇“两办四所”力量。针对一个时期民调工作由于缺乏组织、协调，一度造成工作滑坡、相互推诿的情况，将综治办、信访办、司法所、派出所、民政所、土管所“两办四所”的力量进行有效整合，统一分派到乡镇社会矛盾纠纷调处中心工作。三是整合领导力量，对民调工作齐抓共管。该市依托每月25日的恳谈日，把市四大班子领导、各职能部门主要领导整合在一起，并配套一系列的规章制度，确保各类事关群众利益的问题尽快解决，还坚持每月召开一次四大班子工作调度会，分析通报一段时期的社会矛盾纠纷和社会治安走向，对涉及每个部门的矛盾纠纷案件，集体研究解决办法，组织有关部门加快调处进度，强化了调处的社会效果。
         搭建三级平台，解决好工作场所问题。一是在村级。首先由市综治委和市民政局联合下发了《关于加强村（居）民调委员会组织建设的意见》，强化领导，充实人员，村村设立调解室，筑牢了矛盾纠纷的第一道防线。二是在乡镇。由市委、市政府联合下发了《关于建立乡镇社会矛盾纠纷调处中心的意见》，按照“政府出资，干部出力，百姓受益”、“不给基层增负担”的原则，利用派出所搬迁、法庭撤并和税务所合并等机会，将原办公用房进行改造，建成了高标准的办公场所。今年初，市政府又拨出专项资金用于民调中心软硬件建设，搭建了统一的工作平台。每乡（镇）调处中心至少有8间办公用房，设立接访受理室、调处室、听证室、政策法规咨询室、档案资料室等，固定6名工作人员，每年3万元办公经费。在内部管理上达到“八统一”，即统一中心名称、标志、机构设置、调解庭席位卡及统一亮证上岗、统一人员公示栏、统一运作流程、统一台帐资料；在运作机制上达到了“四个到位”，即职责制度到位、指导协调到位、排查化解到位、考核奖惩到位。三是在市级。利用“公民恳谈日”作为平台，着力解决疑难复杂案（事）件。并规定：每月25日为市级集中接访调处日，市四大班子领导全部参加；每月15日为乡镇集中接访调处日，市四大班子包乡领导必须到场，乡镇主要领导都要参加接访调处，为确保调处效果，该市还为每个乡镇指定一名律师参与集中接访调处；每月5日为村级集中排查调处日，主要采取集中接访和平时排查调处相结合，将问题尽可能解决在平时，化解在基层。目前，全市已建立市级矛盾纠纷调处中心1个，乡镇调处中心30个，村（居）调委会739个，选定调解信息员3851名，义务调解员7856名，真正做到了矛盾纠纷层层有人抓、事事有人管，形成了横向到边，纵向到底的三级调处网络。
         履行三大职能，解决好怎么干的问题。许多地方的实践说明，人民调解到位，社会秩序安定。对于大量的矛盾纠纷，要充分发挥行政调解、司法调解、人民调解等三大调解职能的作用，特别是要重视人民调解的作用。因此，一方面，永城市在调处手段上坚持灵活多样，务实创新，并严格加以规范。他们采取现场调解、庭式调解、巡回调解等多种方法，确保调处的效果。同时还采取法院在调处中心设立巡回合议庭，配合专职调处人员，推行就地立案、口头起诉、当场调解、优先审执等便民措施，建立回访制度，检查和督促调解协议的执行，防止矛盾出现反弹。另一方面，该市围绕“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交、纠纷不激化”的总体要求，赋予市、乡调处中心矛盾纠纷案件分流指派调度权、矛盾纠纷调处督办权和“一票否决”建议权等管理权限，严明纪律，实行责任追究。调处中心将受理的社会矛盾纠纷案件指派给有关乡、镇、村和部门，相关单位和部门不得推诿，对于重大疑难矛盾纠纷，必须服从调处中心的调度，及时参加协调处理。对于调处中心分流指派的案件，有关部门必须限时调结并书面报告处理结果，对于有影响的矛盾纠纷，调处中心派员参与处理。对矛盾纠纷排查调处工作不力而造成矛盾纠纷激化和发生重大社会单位和个人，由调处中心提出建议，经综治、组织、监察等部门调查核实后，实行社会治安综合治理一票否决。
         完善三大机制，解决好工作效能问题。一是“五理”机制。即统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理。永城市防控中心和乡镇调处中心受理矛盾纠纷后，在不能现场办结的情况下，根据矛盾纠纷的性质和特点，分流至有关职能部门或下一层次的调解组织依法处理。有关职能部门或调解组织必须在规定时间内调处终结，并向中心反馈结果。确因实际情况无法调处或调处无效，按程序回流至中心，由中心直接调处或指导当事人通过其他途径依法解决。二是“四联”机制。条块联动：乡镇调处中心由综治、司法、公安、信访、农经、土地、民政、计生、工商等多个成员单位共同参与。左右联调：针对跨乡镇、跨区域的矛盾纠纷，建立联合调解机制，定期召开联席会议，防止出现调处死角和漏洞。上下联合：永城市以公民恳谈日为平台，建立社会矛盾纠纷防控中心；乡镇社会矛盾纠纷调处中心要固定专职人员，排查疏导化解矛盾纠纷。行政村设立调解室，明确村党支部书记为调解主任，充实调解人员，并在每个自然村明确一名矛盾纠纷信息员。信息联网：将市、乡两级调处中心进行网络链接，及时准确地了解人民群众关注的热点难点问题。三是“三预”机制。坚持对各类矛盾纠纷做到抓早、抓小、抓苗头；预测工作早于预防，预防工作早于调解，调解工作早于激化。积极推行以“超前预测、快速预报、全面预防”为主要内容的矛盾纠纷超前防范机制，制定逐级报告、限时报告、错报追究等制度并严格执行。
         瞄准三大目标，解决好实际效果问题。“欲固民心，先厚民力，家给人足，天下大治。”人民的利益高于一切，要让人民群众过上好日子，就要想方设法为困难群体排忧解难，维护好人民群众的切身利益，这是永城市民调工作的出发点和落脚点。为此，他们一开始就把保稳定、促发展、赢民心定位为“大民调”工作的总体要求和目标任务。其中，社会稳定是前提，经济发展是目的，群众满意是根本。为确保民调工作收到实效，该市将这三大目标进行了量化分解，制定了民调工作考核细则，市、乡两级成立了民调工作督察考评组，将民调与中心工作一同部署、一同督查，一同讲评，一同考核。与此同时，这个市还把群众满意不满意、赞成不赞成做为衡量民调工作的根本尺度，实行群众评议制度，开展了万人问卷大调查活动，并结合党员先进性教育查摆整改，市纪委、市委组织部实行工作重心下移，每月坚持下到一个乡镇进行暗访调研，变集中考查为平时考查，事后监督为事前监督，把评判干部政绩的标准交给群众，把是否取得群众公认、群众满意的工作实绩，作为评价任用干部的重要依据，从而激活了基层干部抓民调、办实事的工作热情，确保了打击防范并举，稳定发展共赢，达到了预期效果。

 （摄影：曹长春 裴杰）